Forum con Luigi Giampaolino, presidente Autorità vigilanza Lavori pubblici
Quali sono stati per il 2009 i fenomeni più gravi d’inosservanza o di applicazione distorta della normativa sui contratti pubblici? Come prevedete di accorciare i tempi tra la pubblicazione di un bando e l’inizio dei lavori?
“Nel corso del 2009 l’Autorità ha concluso un’indagine sugli affidamenti dei servizi di gestione integrata delle risorse idriche. Su 122 affidamenti del Servizio idrico integrato, 61 sono stati effettuati ricorrendo all’istituto dell’in house providing. Di questi 40, non risultavano conformi alle disposizioni di legge e alla giurisprudenza prevalente in materia. Per quanto riguarda i tempi intercorrenti tra il bando di gara e l’inizio dei lavori, si osserva che l’Autorità nelle relazione al Parlamento ha evidenziato che i tempi medi necessari intercorrenti tra la fase preliminare e quella della aggiudicazione, vale a dire dal momento dell’affidamento dell’incarico di progettazione al momento della pubblicazione del bando, sono di 900 giorni. In particolare, dai dati elaborati si evince che, mediamente, dal momento dell’affidamento dell’incarico di progettazione all’approvazione del progetto trascorrono circa 600 giorni, fino all’approvazione del progetto stesso occorrono ancora 75 giorni e fino alla pubblicazione del bando di gara trascorrono ancora 143 giorni. Inoltre, dagli stessi dati elaborati emerge che la durata media del sub procedimento relativo alla progettazione ed alla relativa approvazione è molto lunga e questo è attribuibile, oltre che alle indiscutibili difficoltà tecniche proprie della progettazione di un’opera, alla scarsa capacità della Pubblica amministrazione di incidere sulla tempestiva conclusione del procedimento. Pertanto, risulta necessario cercare forme di semplificazione e snellimento della fase iniziale relativa alla predisposizione ed approvazione del progetto.Il procedimento intercorrente tra la pubblicazione del bando e l’inizio dei lavori è fortemente influenzato dalla verifica delle offerte anomale effettuata dalle Stazioni Appaltanti”.
“Nel corso del 2009 l’Autorità ha concluso un’indagine sugli affidamenti dei servizi di gestione integrata delle risorse idriche. Su 122 affidamenti del Servizio idrico integrato, 61 sono stati effettuati ricorrendo all’istituto dell’in house providing. Di questi 40, non risultavano conformi alle disposizioni di legge e alla giurisprudenza prevalente in materia. Per quanto riguarda i tempi intercorrenti tra il bando di gara e l’inizio dei lavori, si osserva che l’Autorità nelle relazione al Parlamento ha evidenziato che i tempi medi necessari intercorrenti tra la fase preliminare e quella della aggiudicazione, vale a dire dal momento dell’affidamento dell’incarico di progettazione al momento della pubblicazione del bando, sono di 900 giorni. In particolare, dai dati elaborati si evince che, mediamente, dal momento dell’affidamento dell’incarico di progettazione all’approvazione del progetto trascorrono circa 600 giorni, fino all’approvazione del progetto stesso occorrono ancora 75 giorni e fino alla pubblicazione del bando di gara trascorrono ancora 143 giorni. Inoltre, dagli stessi dati elaborati emerge che la durata media del sub procedimento relativo alla progettazione ed alla relativa approvazione è molto lunga e questo è attribuibile, oltre che alle indiscutibili difficoltà tecniche proprie della progettazione di un’opera, alla scarsa capacità della Pubblica amministrazione di incidere sulla tempestiva conclusione del procedimento. Pertanto, risulta necessario cercare forme di semplificazione e snellimento della fase iniziale relativa alla predisposizione ed approvazione del progetto.Il procedimento intercorrente tra la pubblicazione del bando e l’inizio dei lavori è fortemente influenzato dalla verifica delle offerte anomale effettuata dalle Stazioni Appaltanti”.
Quanto tempo occorre mediamente per verificare le presunte anomalie?
“I dati dell’Osservatorio mostrano che la durata del procedimento di verifica dell’anomalia richiede in media circa 70 giorni in più rispetto ai procedimenti in cui non si effettua alcuna verifica (esclusione automatica). In particolare, i dati mostrano che per gli appalti sottosoglia (appalti per i quali vigeva l’esclusione automatica delle offerte) il tempo medio intercorrente tra la presentazione delle offerte e l’aggiudicazione è pari a circa 46 giorni”.
“I dati dell’Osservatorio mostrano che la durata del procedimento di verifica dell’anomalia richiede in media circa 70 giorni in più rispetto ai procedimenti in cui non si effettua alcuna verifica (esclusione automatica). In particolare, i dati mostrano che per gli appalti sottosoglia (appalti per i quali vigeva l’esclusione automatica delle offerte) il tempo medio intercorrente tra la presentazione delle offerte e l’aggiudicazione è pari a circa 46 giorni”.
E per gli appalti sopra soglia, quanto tempo occorre?
“La tempistica media per gli appalti sopra soglia (appalti per i quali non può effettuarsi l’esclusione automatica) risulta invece pari a 127 giorni, nel caso in cui non si riscontrino offerte anomale, dopo le verifiche richieste dalle norme, ed a 155 giorni, nel caso in cui si riscontrino offerte anomale e si proceda pertanto all’esclusione. In sintesi, l’aggiudicazione che richiede la verifica delle offerte anomale necessita di tempi due-tre volte maggiori rispetto al procedimento che non richiede alcuna verifica.
La riduzione della soglia per l’applicazione del metodo automatico di esclusione delle offerte prevista del terzo decreto correttivo comporterà nel prossimo futuro una considerevole crescita dei tempi, per gli appalti di lavori ricadenti tra 1.000.000 € e la soglia comunitaria (circa 2.500÷3.000 appalti di lavori all’anno). Il metodo indicato dal codice per l’individuazione del limite di anomalia porta a considerare anormalmente basse alcune offerte anche se queste non sono palesemente differenti dalle rimanenti offerte.Questa considerazione assume particolare rilievo se si considera che i dati riportati nella relazione presentata al Parlamento per l’anno 2007 mostrano che lo scarto tra i valori medi del limite di anomalia ed il massimo ribasso è pari al 3,5% a fronte di un ribasso medio di aggiudicazione del 18,4%, denotando con ciò che nella maggioranza delle gare non ci sono offerte potenzialmente anomale”.
“La tempistica media per gli appalti sopra soglia (appalti per i quali non può effettuarsi l’esclusione automatica) risulta invece pari a 127 giorni, nel caso in cui non si riscontrino offerte anomale, dopo le verifiche richieste dalle norme, ed a 155 giorni, nel caso in cui si riscontrino offerte anomale e si proceda pertanto all’esclusione. In sintesi, l’aggiudicazione che richiede la verifica delle offerte anomale necessita di tempi due-tre volte maggiori rispetto al procedimento che non richiede alcuna verifica.
La riduzione della soglia per l’applicazione del metodo automatico di esclusione delle offerte prevista del terzo decreto correttivo comporterà nel prossimo futuro una considerevole crescita dei tempi, per gli appalti di lavori ricadenti tra 1.000.000 € e la soglia comunitaria (circa 2.500÷3.000 appalti di lavori all’anno). Il metodo indicato dal codice per l’individuazione del limite di anomalia porta a considerare anormalmente basse alcune offerte anche se queste non sono palesemente differenti dalle rimanenti offerte.Questa considerazione assume particolare rilievo se si considera che i dati riportati nella relazione presentata al Parlamento per l’anno 2007 mostrano che lo scarto tra i valori medi del limite di anomalia ed il massimo ribasso è pari al 3,5% a fronte di un ribasso medio di aggiudicazione del 18,4%, denotando con ciò che nella maggioranza delle gare non ci sono offerte potenzialmente anomale”.
Dunque, come operare in tempi celeri negli appalti, garantendo la correttezza delle procedure?
“Occorre pertanto rivedere il metodo di individuazione del limite di anomalia poiché l’attuale metodo comporta l’attivazione delle verifica della congruità delle offerte anche quando è palesemente evidente l’inesistenza di offerte anomale. In tali circostanze la norma dovrebbe prevedere la possibilità per il responsabile del Procedimento di non procedere alla richiesta di giustificazioni e giudicare le offerte congrue con immediatezza. Ciò, in quanto la previsione dell’articolo 86 del codice, anche alla luce della recente modifica, non sembra attribuire una discrezionalità al responsabile del procedimento nella valutazione, considerando così la soglia di anomalia come un indice di correttezza delle offerte”.
“Occorre pertanto rivedere il metodo di individuazione del limite di anomalia poiché l’attuale metodo comporta l’attivazione delle verifica della congruità delle offerte anche quando è palesemente evidente l’inesistenza di offerte anomale. In tali circostanze la norma dovrebbe prevedere la possibilità per il responsabile del Procedimento di non procedere alla richiesta di giustificazioni e giudicare le offerte congrue con immediatezza. Ciò, in quanto la previsione dell’articolo 86 del codice, anche alla luce della recente modifica, non sembra attribuire una discrezionalità al responsabile del procedimento nella valutazione, considerando così la soglia di anomalia come un indice di correttezza delle offerte”.
Incremento della spesa sugli appalti pubblici grazie ai settori energia, trasporti ed acqua
La crisi economica in che modo ha intaccato il settore dei lavori pubblici e dei servizi?
“I dati dell’Autorità mostrano l’effetto anticiclico degli appalti pubblici. Infatti, nel corso dei primi 9 mesi del 2009 rispetto allo stesso periodo del 2008, la spesa relativa agli appalti pubblici è cresciuta del 4,2% (in termini assoluti è passata da 57.561 milioni di euro a 59.979 milioni di euro). Tale risultato è dovuto principalmente agli appalti afferenti ai settori speciali (Energia, Trasporti e Acqua) incrementati del 21,1% (in valore assoluto passati da 7.793 milioni di euro a 9.437 milioni di euro) e, in misura inferiore, agli appalti afferenti ai settori ordinari nei quali si rileva un aumento dell’1,6% (passati da 49.768 milioni di euro a 50.542 milioni di euro). Tali importi non devono sorprendere, in quanto si tratta di risorse già messe da parte; tra l’altro si rileva che i lavori pubblici sono programmati in largo anticipo rispetto all’inizio della procedura con cui gli stessi vengono attivati (pubblicazione del bando, ecc.) in virtù della disposizione normativa che prevede la programmazione triennale degli stessi. Pertanto l’impatto della crisi economica sugli appalti pubblici non comporta effetti rilevabili nel breve periodo”.
“I dati dell’Autorità mostrano l’effetto anticiclico degli appalti pubblici. Infatti, nel corso dei primi 9 mesi del 2009 rispetto allo stesso periodo del 2008, la spesa relativa agli appalti pubblici è cresciuta del 4,2% (in termini assoluti è passata da 57.561 milioni di euro a 59.979 milioni di euro). Tale risultato è dovuto principalmente agli appalti afferenti ai settori speciali (Energia, Trasporti e Acqua) incrementati del 21,1% (in valore assoluto passati da 7.793 milioni di euro a 9.437 milioni di euro) e, in misura inferiore, agli appalti afferenti ai settori ordinari nei quali si rileva un aumento dell’1,6% (passati da 49.768 milioni di euro a 50.542 milioni di euro). Tali importi non devono sorprendere, in quanto si tratta di risorse già messe da parte; tra l’altro si rileva che i lavori pubblici sono programmati in largo anticipo rispetto all’inizio della procedura con cui gli stessi vengono attivati (pubblicazione del bando, ecc.) in virtù della disposizione normativa che prevede la programmazione triennale degli stessi. Pertanto l’impatto della crisi economica sugli appalti pubblici non comporta effetti rilevabili nel breve periodo”.
